Evaluation

Violence Against Children and Gender-Based Violence: Dominican Republic Case Study

Authors:
Cristina Santillán Idoate
Alina Ramírez
María Delgado
Contributor:
Publication Year:
2019
  • SDG 5 - Gender Equality
  • SDG 16 - Peace, Justice and Strong Institutions

This case study of the Dominican Republic is part of the multi-country formative evaluation of UNICEF’s strategies in response to Violence Against Children in Latin America and the Caribbean. 

RESUMEN EJECUTIVO

ANTEDECENTES Y CONTEXTO. La evaluación multi-país de las intervenciones de UNICEF en la región de América Latina y el Caribe (ALC) “Reduciendo la Violencia contra la Infancia” fue identificada por la Oficina Regional de América Latina y el Caribe de UNICEF (UNICEF LACRO) como prioridad en su Plan de Gestión 20182021. Leitmotiv ha sido la empresa externa contratada para llevarla a cabo, contando con el apoyo del Comité de Gestión de la Evaluación (CGE) constituido para la evaluación multi-país a nivel de UNICEF-LACRO.  

La evaluación multi-país incluyó, entre otros, 5 evaluaciones-país y una de ellas se desarrolló en la República Dominicana donde la violencia contra la infancia (VCI), en sus distintos tipos (física, psicológica y sexual) y manifestaciones (disciplina violenta, violencia basada en género/VbG, bullying, y abuso sexual, entre otras), conoce altos niveles de incidencia con graves consecuencias para el bienestar y desarrollo físico, psicológico y emocional de NNA en el país. En concreto, el matrimonio infantil y las uniones tempranas (MIUT) y la explotación sexual infantil destacan entre las manifestaciones de VbG más extendidas, afectando a niñas y mujeres adolescentes y, en menor medida, a niños y hombres adolescentes. Según la ENHOGAR-MICS 2014, el 35.9% de las mujeres dominicanas de 20 a 24 años se unió o casó antes de cumplir 18 años, y el 12.3% antes de cumplir los 15 años, situando al país entre los que cuentan con cifras más altas en la región. Con respecto a la explotación sexual infantil, aunque existen lagunas en el registro de los casos y faltan estudios exhaustivos, se tienen indicios de que es un fenómeno muy extendido en el país.  

OBJETO DE EVALUACIÓN. Con el propósito de asegurar una vida libre de violencia para NNA, en sus dos últimos ciclos programáticos (CPD 2012-2016/7 y CPD 208-1022) UNICEF-República Dominicana viene impulsando distintos tipos de esfuerzos encaminados a fortalecer el marco legislativo y político, las capacidades de los distintos sectores e instituciones a cargo de la protección de la infancia, y el conocimiento y la sensibilización sobre la VCI en el país. Concretamente, durante el periodo objeto de evaluación para la República Dominicana (2015-2018), impulsó distintas intervenciones encaminadas a la prevención, la persecución y sanción y la reducción de riesgos vinculados a la explotación sexual de NNA de manera amplia o de manera más focalizada en el sector del turismo y viajes y en el espacio virtual. Para ello, se desplegaron distintas estrategias, destacando la potenciación de alianzas con distintos actores (sector público, sociedad civil, sector privado, medios de comunicación, entre otros) de distintos sectores (justicia y seguridad, principalmente); el fortalecimiento de capacidades individuales e institucionales; la abogacía para posicionar el problema en la agenda pública y social; y, la sensibilización. Asimismo, a partir de 2016 y hasta 2018, se impulsaron distintas intervenciones para la prevención y respuesta al MIUT combinado las estrategias de alianzas con actores de distintos sectores, abogacía, generación de evidencia y C4D.  

PROPÓSITO Y ALCANCE DE LA EVALUACIÓN. Se trató de una evaluación-país formativa siempre orientada a garantizar el aprendizaje de UNICEF-República Dominicana y de sus contrapartes, así como de otras OP de la región y de UNICEF LACRO para mejorar el rendimiento y los resultados a nivel país y, en último término, a nivel regional. Concretamente, la evaluación-país se enfocó en la revisión de los avances y logros de las intervenciones en materia de explotación sexual infantil y MIUT durante el periodo 2015-2018, identificando factores de éxito y limitantes. Es importante señalar que la evaluación-tuvo una mirada sobre el conjunto de las intervenciones son pretender llevar a cabo un análisis pormenorizado de cada una de ellas, entendiendo que se diseñan y articulan para generar cambios a distintos niveles. Es también importante señalar que los esfuerzos de UNICEF-República Dominicana en materia de VCI, y más ampliamente de protección, van más allá de las intervenciones concretas objeto de evaluación.  

Se cubrieron los criterios de pertinencia, eficacia, eficiencia y sostenibilidad, descartándose el de impacto por el estadio incipiente de implementación de muchas de las intervenciones. Se puso además atención a dos cuestiones de vital importancia para UNICEF en la región: (a) la integración del enfoque de género, y (b) la pertinencia de las intervenciones como respuesta a las necesidades específicas de los y las adolescentes. 

METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN. Se trató de una evaluación sustentada en una Teoría de Cambio (TdC) en materia de VCI elaborada para la evaluación multi-país como marco de análisis que permitiera valorar los esfuerzos desde una perspectiva amplia centrada en los cambios que se busca impulsar en los distintos niveles del modelo socio ecológico. Se aplicó un análisis de contribución así como una mirada apreciativa teniendo en cuenta las potenciales conexiones y sinergias entre las intervenciones objeto de evaluación y otros esfuerzos pasadas o actuales en materia de VCI. Se combinaron los siguientes enfoques: orientado hacia la utilidad, basado en los derechos de NNA, de género y de equidad asegurando un proceso inclusivo.  

El enfoque de evaluación mixto supuso la recolección y análisis de información y datos, cuantitativos y cualitativos, a partir de distintas fuentes de información y a través de distintas técnicas, a saber: revisión documental, entrevistas individuales y grupales, talleres/reuniones de reflexión y validación de hallazgos con equipo de UNICEF, espacios de consulta a adolescentes, encuesta on-line regional y observación directa no estructurada. Fue consultado un total de 87 personas con implicación y/o interés legítimo en las intervenciones objeto de evaluación: 65 personas adultas (47 mujeres y 18 hombres) y 22 adolescentes (16 mujeres y 6 hombres). Toda la información recolectada se procesó a través del programa/software Dedoose y el análisis se sustentó en la triangulación de distintas fuentes de datos.

 

PRINCIPALES HALLAGOS

En materia de relevancia, las intervenciones para prevenir y eliminar la explotación sexual y el MIUT se han mostrado como altamente relevantes en un contexto nacional de múltiples manifestaciones de VCI, persistentes debilidades del sistema de protección infantil y unas prácticas sociales y patrones culturales que legitiman la VCI y la mantienen impune. Son intervenciones que contribuyen a la realización de los principales marcos legales y de política pública nacionales en materia de protección infantil e igualdad de género y que responden a las obligaciones establecidas en los principales compromisos regionales e internacionales en la materia suscritos por la República Dominicana. Asimismo, están alineadas con las distintas prioridades y los sucesivos marcos institucionales (de UNICEF) regionales y globales en materia de VCI y de igualdad de género.

Persisten sin embargo necesidades de garantes y titulares de derechos y debilidades estructurales del sistema de protección de la infancia que pondrían poner en riesgo la realización del objetivo último de asegurar una vida libre de violencia para NNA en el país, concretamente: (i) falta evidencia y conocimiento sólidos para orientar la acción nacional y el propio trabajo de UNICEF en materia de explotación sexual; (ii) la financiación pública para políticas de protección de la infancia todavía no está claramente visibilizada y, según se percibe, sería insuficiente para las necesidades evidenciadas; (iii) débil compromiso y capacidades del sistema de protección de la infancia para asegurar atención, recuperación, reparación y reinserción de las víctimas; (iv) actitudes, prácticas y comportamientos culturales y de género arraigados; y, (v) limitada integración del enfoque de género, generacional y de interseccionalidad a nivel de socios y aliados y del propio UNICEF.

En referencia con este último punto, aunque el compromiso con la igualdad de género está cada vez más reforzado en los marcos estratégicos y programáticos de UNICEF-República Dominicana, la integración efectiva del enfoque de género en la planificación e implementación de las intervenciones presenta debilidades. En explotación sexual principalmente, y en menor medida en MIUT, han faltado análisis rigurosos de las dimensiones de género de las problemáticas, capacidades y alianzas específicas y recursos suficientes y adecuados para asegurar el enfoque. En este sentido, tanto UNICEF como por sus aliados y socios en el marco de las intervenciones reconocen la necesidad de fortalecer el enfoque de género, lo que, se entiende, requerirá movilizar recursos humanos y financieros, así como tiempo, energía y compromiso, para asegurar

las capacidades y recursos necesarios para acompañar procesos a largo plazo. Entre los distintos desafíos a este nivel destacan algunos a nivel interno (limitadas capacidades y recursos, principalmente) y otro a nivel externo (cultura machista y discursos y posiciones anti-derechos y anti-género, limitada capacidad de contrapartes, falta de datos desagregados y análisis sobre dimensiones de género de la VCI, entre otros). 

Las intervenciones se muestran relevantes para las necesidades de los y las adolescentes ya que tanto la explotación sexual como el MIUT son manifestaciones de violencia que les afectan y que ellos y ellas mismas identifican como importantes para el ejercicio de sus derechos. Sin embargo, se hace necesario fortalecer la participación infantil-juvenil en el marco de las intervenciones, lo que requerirá de recursos de distinto tipo (financieros, humanos y de tiempo) a largo plazo.

Por último, se han identificado inconsistencias a nivel de los supuestos que sustentan la lógica de cambio de las intervenciones así como de los sistemas de M&E, que convendrá revisar. Se entiende que esta revisión y los ajustes que se deriven de ella reforzarán la relevancia de las intervenciones y permitirán entender mejor cuáles son los cambios a los que se quiere contribuir y en qué medida el diseño e implementación de las intervenciones permite avanzar hacia el logro de los mismos. 

En materia de eficiencia, aunque los recursos humanos y financieros movilizados han permitido llevar a cabo las intervenciones, los datos recabados permiten concluir que dichos recursos son aún demasiado limitados para asegurar enfoques y estrategias relevantes (género, generacional y C4D, entre otros) y respuestas duraderas frente a los desafíos que suponen la explotación sexual y el MIUT. A nivel presupuestario, destaca la capacidad de la OP para movilizar recursos diversificados tanto a nivel internacional como nacional. En concreto, el sector privado se ha convertido en un importante aliado. A nivel de recursos humanos, destaca la calidad técnica y la dedicación del personal en un contexto marcado por la limitada disponibilidad de recursos humanos que ha conllevado una importante sobrecarga de trabajo para el personal. 

La programación intersectorial y la coordinación interprogramática se han fortalecido con el último CPD 20182022, reforzando la mirada común sobre los temas y las respuestas necesarias (diagnósticos, pronósticos y soluciones) y confirmando así la relevancia del diálogo y la programación conjuntos. Este esfuerzo se enfrenta, sin embargo, a limitaciones de distinto tipo (financiación, recursos humanos y capacidades) así como a condicionantes del marco institucional (plazos rígidos, demandas de distinto tipo, requerimientos administrativos) que suponen tensiones difíciles de manejar en el marco de esfuerzos que requieren mucha dedicación del personal y miradas y acompañamiento de proceso a largo plazo. 

UNICEF-República Dominicana se encuentra en una posición privilegiada para impulsar alianzas a distintos niveles y reforzar la coordinación intersectorial y multiactor en el país. Es reconocido como un socio respetado con fuertes capacidades técnicas, compromiso, capacidad de convocatoria y que ha logrado construir relaciones de trabajo perdurables con distintos actores, en concreto con las entidades públicas. 

Los esfuerzos continuados de la OP por establecer alianzas estratégicas y tácticas con distintos tipos de actores a distintos niveles han resultado fundamentales para el éxito de las intervenciones. Sin embargo, todavía no se han explorado potenciales alianzas con actores relevantes que podría aportar enfoques y capacidades necesarias para el logro de los resultados (agencias del SNU, institucionalidad de género, OSC de mujeres y trabajando en temas de género, academia y centros de investigación, organizaciones juveniles y centros de formación de profesionales de distintos sectores, principalmente). 

En materia de eficacia, los esfuerzos en materia de explotación sexual, MIUT y otros esfuerzos transversales en materia de VCI han desplegado una batería de estrategias que están demostrando potencial de generar resultados importantes a distintos niveles de la Teoría de Cambio (TdC). Es en los niveles macro (acción nacional y marcos legales y políticos) y meso (sistemas/instituciones y sociedad/comunidades) donde se están concentrando la mayor parte de los esfuerzos y donde se están consiguiendo resultados más contundentes. 

Así, las intervenciones y estrategias desplegadas han contribuido a fortalecer la acción nacional en materia de VCI (Hoja de Ruta Nacional ) y, específicamente, en materia de explotación sexual en línea, que se ha traducido en la adhesión de la República Dominicana a la alianza WePROTECT en 2017 y la consiguiente financiación para un programa nacional en 2018. Asimismo, las alianzas multiactor y las acciones de abogacía sustentadas en efectivos productos de conocimiento y comunicación han contribuido a posicionar la prevención y erradicación de MIUT entre las prioridades de la agenda política y legislativa del país, generando y fortaleciendo la conciencia y el compromiso de tomadores de decisión y actores de relevancia. 

La generación de evidencia y conocimiento se ha mostrado también como una estrategia muy eficaz para reforzar la conciencia y el compromiso público y político, como lo han demostrado los estudios sobre MIUT. Sin embargo, el análisis de la experiencia del SITAN 2017 y el estudio con Plan International RD sobre explotación sexual, apunta a que resulta fundamental posicionar los productos de conocimiento de manera estratégica en los procesos y debates de política pública para lograr los resultados buscados.

El apoyo técnico y financiero a la PGR ha contribuido a fortalecer el compromiso y la capacidad de persecución del delito de explotación sexual infantil y, concretamente, de pornografía infantil en línea. Las estrategias han sido el fortalecimiento de capacidades; la cooperación sur-sur (en el caso de pornografía infantil); la generación de alianzas; y, la abogacía constante hacia las entidades destinatarias de las intervenciones pero también hacia la comunidad de donantes. Otras intervenciones a este nivel (Escuela de Judicatura, JLP y CESTUR) han enfrentado retos que ha debilitado su eficacia: alta rotación de personal, interrupciones en el acompañamiento a las contrapartes o el carácter puntual de las intervenciones. 

El impulso a la firma e implementación del Código de Conducta para la protección de NNA contra la explotación sexual en el turismo y los viajes ha encontrado importantes desafíos, que han conllevado que el número de adhesiones no haya sido el esperado. Asimismo, pareciera, aunque no se dispone de evidencia sólida, que la adhesión e implementación del Código no ha conllevado necesariamente transformaciones en la capacidad y el desempeño de las empresas del sector y empleados/as. 

Las campañas de comunicación “No hay Excusas” y “La peor Novela” han demostrado eficacia para (a) movilizar el apoyo de actores muy diversos; (b) posicionar la explotación sexual y el MIUT en la agenda política nacional, medios de comunicación y espacios públicos; (c) reforzar el mensaje de denuncia para la explotación sexual; (d) afianzar la alianza con medios de comunicación y sector privado; y (e) reforzar la imagen de UNICEF como institución defensora de los derechos de NNA comprometida con la erradicación de la VCI. 

Los esfuerzos para la prevención de la explotación sexual a nivel local, y desde 2018 el MIUT, han contribuido a generar conocimiento y conciencia entre distintos actores comunitarios, incluidos NNA. Las principales estrategias han sido la sensibilización, las alianzas así como la participación y movilización de adolescentes. Aunque falta evidencia sólida para pronunciarse sobre la eficacia de estas intervenciones, la información recabada indicaría que tienen potencial de generar cambios importantes siempre que se trabaje desde una visión de proceso a largo plazo y asegurando un acompañamiento continuado dotado de recursos humanos y financieros suficientes y adecuados para el trabajo de cambio de actitudes y comportamiento que conlleva.

En materia de sostenibilidad y replicabilidad-escalabilidad, las intervenciones han incluido elementos que han contribuido a la sostenibilidad de sus resultados pero persisten retos y desafíos que están afectando desde ya a la sostenibilidad y que requerirán de análisis de riesgos y estrategias de salida claras. Destacan la limitada financiación; la rotación y cambios de personal en las contrapartes públicas; el propio periodo preelectoral y el potencial cambio de signo de gobierno en 2020; la persistente debilidad del sistema de protección; los desafíos que encuentran las contrapartes/socias de sociedad civil para asegurar la sostenibilidad de sus organizaciones; las dificultades para asegurar el compromiso nacional en materia de explotación sexual en el sector del turismo y los viajes; y, a nivel estructural, la cultura machista y la pobreza. Las intervenciones no presentan todavía las condiciones necesarias para ser replicadas o escaladas. 

 

RECOMENDACIONES DE LA EVALUACIÓN

Recomendación 1 (dirigida a UNICEF-República Dominicana): Fortalecer el abordaje de la explotación sexual y el MIUT a través de estrategias articuladas en torno a resultados sostenibles, a través de: 

(1.1.) Reforzar las acciones de abogacía dirigidas a influir para que haya presupuestos públicos consistentes y a largo plazo que den respuestas de calidad en materia de explotación sexual y MIUT, y, específicamente, servicios de atención integral a las víctimas; (1.2.) Impulsar mayores esfuerzos para la generación de evidencia y conocimiento sobre la explotación sexual infantil; (1.3.) Continuar con la implementación de la estrategia de C4D en el trabajo de MIUT y ampliarla al trabajo en materia de explotación sexual desarrollando un Plan interno de C4D y fortaleciendo capacidades internas; y (1.4.) Impulsar el enfoque de fortalecimiento de la fuerza de trabajo social (social workforce strenghthening) para la protección de la infancia en el país, priorizando un número reducido de territorios para poder apoyarlo de manera más amplia, profunda y a largo plazo, con la posibilidad de escalar posteriormente; (1.5.) Superar las acciones de sensibilización puntuales asegurando acciones de sensibilización articuladas y sostenidas en el tiempo que permitan avanzar hacia un cambio de actitudes y comportamiento; y, (1.6.) Impulsar la cooperación sur-sur, facilitando vínculos e intercambio de experiencias con otros países de la región de ALC para reforzar los conocimientos y capacidades para la prevención y respuesta a la explotación sexual y el MIUT de contrapartes y socios así como del propio UNICEF-República Dominicana.

RECOMENDACIÓN 2 (dirigida a UNICEF-República Dominicana): Reforzar la programación orientada al cambio y basada en evidencia y aprendizaje en materia de explotación sexual y MIUT, a través de: 

(2.1.) Revisitar la TdC de MIUT y la TdC de explotación sexual en base a las evidencias de la evaluación estableciendo claramente los vínculos entre lo que se hace o se quiere hacer y los cambios intermedios (oucomes y outputs) y últimos (objetivos/impacto) que se espera propiciar, asegurando la integración de los enfoques relevantes (género, generacional e interseccionalidad); (2.2.) Definir marcos de M&E y aprendizaje adaptados a las TdC, que incluyan un número limitado y manejable de indicadores y metas realistas de proceso y resultados, de tipo cualitativo y cuantitativos, teniendo en cuenta las capacidades de la OP y sus socios y contrapartes; (2.3.) Fortalecer las capacidades de M&E del personal de los distintos componentes programáticos y áreas transversales y de las contrapartes y socios relevantes; (2.4.) Llevar a cabo un análisis de los riesgos afectando a las intervenciones para diseñar una estrategia de mitigación; y, (2.5.) Revisar el trabajo de cara a la adhesión e implementación del Código de Conducta contra la explotación sexual de NNA en los hoteles y empresas del sector, que permita tomar decisiones informadas a este respecto. 

RECOMENDACIÓN 3 (dirigida a UNICEF-República Dominicana): Reforzar el análisis de género, el abordaje de la VbG y la integración del enfoque de género a lo interno de la OP así como en los procesos impulsados en materia de explotación sexual infantil y MIUT, a través de : 

(3.1.) Explorar con UNICEF LACRO la posibilidad de poner en marcha una gender review del CPD; (3.2.) Detallar claramente el rol y las responsabilidades del punto focal de género de la OP y acordar tareas concretas asignando recursos y tiempo para llevarlas a cabo; (3.3.) Avanzar en la definición de un plan de igualdad de género de la OP; (3.4.) Incluir en el plan de capacitación de la OP un proceso de capacitación sobre igualdad de género mandatorio para todo el personal de la OP; (3.5.) Apoyar el fortalecimiento del conocimiento, capacidades y desempeño de las contrapartes en materia de género; (3.6.) Potenciar y facilitar que las asistencias técnicas externas aseguren conocimiento y capacidades en materia de análisis de género e integración del enfoque de género; (3.7.) Facilitar espacios de intercambio y articulación con OSC, agencias del SNU, entidades gubernamentales y centros académicos con experiencia y capacidad en materia de género; y, (3.8.) Asegurar presencia estratégica en procesos y espacios relevantes en materia de igualdad de género en el país.  

RECOMENDACIÓN 4 (dirigida a UNICEF-República Dominicana): Reforzar la participación y el protagonismo de los y las adolescentes en los esfuerzos en materia de explotación sexual y MIUT, a través de: 

(4.1) Propiciar la alianza con organizaciones de adolescentes y jóvenes tanto a nivel central como local; y, (4.2) Reforzar las acciones de abogacía dirigidas a las instancias públicas para fortalecer el compromiso con la participación adolescente-juvenil en las políticas y procesos que les incumben, y priorizar las necesidades de los y las adolescentes en el marco de la eliminación de la VCI en el país.  

RECOMENDACIÓN 5 (dirigida a UNICEF-LACRO): Apoyar de forma decidida los esfuerzos de UNICEFRepública Dominicana encaminados a asegurar enfoques y abordajes relevantes en materia de VCI, específicamente en materia de MIUT y explotación sexual, a través de : 

(5.1) Potenciar y apoyar la generación de evidencia y la sistematización del conocimiento; (5.2.) Potenciar y apoyar la comunicación, el intercambio de conocimientos y capacidades, y la articulación de esfuerzos entre UNICEF-República Dominicana y otras OP de la región de ALC en materia de enfoques y estrategias; (5.3.) Movilizar recursos y capacidades de la oficina regional para acompañar la revisión de las TdC, la revisión a medio término del CPD 2018-2022, la gender review y el resto de los desarrollos recomendados; (5.4.) Facilitar la cooperación sur-sur entre los distintos países que están impulsando iniciativas en materia de explotación sexual y MIUT, y/o enfoques relevantes para UNICEF-República Dominicana (C4D, participación, abogacía, social workforce strengthening, M&E y aprendizaje, género); y, (5.5.) Reforzar la abogacía hacia gobiernos, comunidad de donantes y sector privado para movilizar recursos suficientes y adecuados.

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