Violence Against Children and Gender-Based Violence: Honduras Case Study

This case study of Honduras is part of the multi-country formative evaluation of UNICEF’s strategies in response to Violence Against Children in Latin America and the Caribbean. 

ANTEDECENTES Y CONTEXTO. La evaluación multi-país de las intervenciones de UNICEF en la región de América Latina y el Caribe (ALC) “Reduciendo la Violencia contra la Infancia” fue identificada por la Oficina Regional de América Latina y el Caribe de UNICEF (UNICEF LACRO) como prioridad en su Plan de Gestión 2018-2021. Leitmotiv ha sido la empresa externa contratada para llevarla a cabo, contando con el apoyo del Comité de Gestión de la Evaluación (CGE) constituido para la evaluación multi-país a nivel de UNICEF-LACRO.

La evaluación multi-país incluyó, entre otros, 5 evaluaciones-país y una de ellas se desarrolló en Honduras, en donde la violencia contra la infancia (VCI) alcanza dimensiones alarmantes. En 2018 se registraron 242 homicidios contra niños, niñas y adolescentes (NNA). En ese mismo año, se realizaron 2,431 requerimientos fiscales por casos de abuso sexual contra NNA, siendo el 88.6% cometidos contra niñas. En la escuela se generan y reproducen también manifestaciones de violencia contra NNA: el 26.7% de las adolescentes y el 41.2% de los adolescentes entre 13 y 17 años participantes en un estudio señalaron la escuela como el lugar con mayor recurrencia de eventos de violencia sexual de los que han sido víctimas.

OBJETO DE EVALUACIÓN. El trabajo de cooperación de UNICEF-Honduras se inserta en un contexto caracterizado por una significativa proporción de la población viviendo en condiciones de pobreza, alta criminalidad y violencia, extrema fragilidad institucional e inestabilidad política. La Oficina País (OP)- Honduras trabaja en el desarrollo de estrategias centradas en la consolidación de un sistema nacional y sistemas locales de protección de la niñez. Los municipios representan el espacio de trabajo prioritario para hacer frente al grave problema de VCI. Así, en el marco de los Documentos de Programa País (CPD) 2012- 2016 y 2017-2021, UNICEF-Honduras ha desarrollado y desarrolla un conjunto de intervenciones y estrategias desde el espacio local, entre ellas: alianzas, abogacía, sensibilización, fortalecimiento de capacidades, generación de evidencia, cooperación para el desarrollo (C4D), participación y movilización infantil y comunitaria y la cooperación sur-sur.

En materia de prevención de la VCI, la OP impulsa distintas intervenciones, entre ellas las dos seleccionadas como objeto de la presente evaluación: (a) la Estrategia de base comunitaria para reducción de violencia contra NNA y (b) el Programa para Construcción de Paz, Convivencia y Ciudadanía en la Educación Básica en Honduras. Ambas intervenciones son de reciente implementación (2017-2018), período que determina el alcance temporal de la evaluación. El Sistema de Garantía de Derechos de la Niñez y Adolescencia en Honduras (SIGADENAH) no forma parte del foco de la evaluación, sin embargo, se incluye su análisis en el nivel local, por constituir la base institucional del Estado a la que debe vincularse cualquier intervención sobre derechos de la niñez. Esta inclusión ha permitido contar con una visión más amplia sobre los distintos niveles de intervención y cambios promovidos por la OP en materia de VCI.

PROPÓSITO Y ALCANCE DE LA EVALUACIÓN. Se concibe como un proceso formativo dirigido al aprendizaje operacional para mejorar el rendimiento y los resultados del trabajo de la OP-Honduras y contribuir al conocimiento nacional y regional sobre el problema de VCI. Sus recomendaciones pretenden facilitar la identificación de los aciertos y oportunidades para la reorientación o adaptación de las intervenciones en marcha, así como la toma de decisiones en los futuros esfuerzos destinados a enfrentar la VCI en Honduras. Se espera también aportar en la identificación de buenas prácticas que puedan replicarse en contextos y condiciones que lo permitan.

Los criterios de evaluación considerados fueron la pertinencia, eficacia, eficiencia y sostenibilidad, descartándose el de impacto por el estadio de reciente implementación de las intervenciones. Se puso especial atención en dos cuestiones de vital importancia para UNICEF en la región: (a) la integración del enfoque de género, y (b) la pertinencia de las intervenciones como respuesta a las necesidades específicas de los y las adolescentes.

METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN. El análisis evaluativo de contribución toma como punto de referencia los cambios que las intervenciones buscan impulsar en los distintos niveles del modelo socio ecológico de la Teoría de Cambio (TdC) en materia de VCI elaborada para la evaluación multi-país como marco de análisis, así como en la TdC elaborada por la OP de Honduras para el componente de Protección de la niñez frente a la violencia en el marco del CPD 2017-2021. También aplicada una mirada apreciativa sobre el quehacer de UNICEF-Honduras en materia de VCI, para entender las conexiones y sinergias entre las intervenciones objeto de evaluación y otras intervenciones pasadas o actuales en la materia.

Los enfoques que orientan el ejercicio de evaluación son: orientado hacia la utilidad, basado en los derechos de NNA, de género, equidad, participativo e inclusivo. Las técnicas y herramientas utilizadas para la recolección de datos e información y validación de hallazgos han sido la revisión documental, entrevistas individuales y grupales, grupos de discusión, talleres con el equipo de la OP, espacios de consulta con adolescentes, reuniones para la presentación y validación de hallazgos y observación directa no estructurada. La muestra ha estado integrada por 82 personas (53 mujeres y 29 hombres), 12 de ellas menores de 18 años. Se consultó a los siguientes sectores y poblaciones: sector público, sociedad civil, academia, agencias de cooperación, niños, niñas y adolescentes, líderes/as comunitarios y equipo de UNICEF-Honduras,

PRINCIPALES HALLAGOS

PERTINENCIA. Todas las fuentes consultadas entienden como pertinente el énfasis en la prevención de la VCI de OP-Honduras a través de intervenciones como las evaluadas, ya que procura evitar y reducir la incidencia de una de las manifestaciones de vulneración de derechos de la infancia que más les afecta.

La VCI es un componente que se incorpora por primera vez de manera específica en el CPD 2017-2021, esto evidencia la priorización que tiene este tema dentro de la OP, respondiendo también a las prioridades nacionales en materia de infancia y contribuyendo a fortalecer la aplicación del marco jurídico y político nacional en la materia. La evidencia muestra la importancia de abordar la prevención de los dos tipos de VCI (castigo corporal y la violencia sexual) que abordan las intervenciones objeto de evaluación en tanto manifestaciones de violencia de alta incidencia, menor visibilidad y denuncia.

El trabajo en materia de VCI objeto de evaluación se encuentra también alineado con los principios y disposiciones del marco normativo internacional y regional sobre VCI, incluidas las recomendaciones realizadas al Estado hondureño por parte del Comité de los Derechos del Niño, entre ellas las referidas a: i) la prohibición explícita de todas las formas el castigo corporal a NNA en todos los ámbitos; y, ii) el cumplimiento de las normas para una convivencia armoniosa en las escuelas públicas y privadas y la promoción de formas no violentas de crianza y disciplina. Asimismo, las intervenciones objeto de evaluación son coherentes con los marcos regionales y globales de UNICEF en materia de VCI, los referidos a la igualdad de género inclusive. Sin embargo, no se observa el abordaje del problema de Matrimonio infantil y uniones tempranas (MIUT) y de la VbG en situación de emergencia, fenómenos de alta incidencia en Honduras y además prioridades definidas en los planes de acción para la igualdad entre los géneros de UNICEF (GAP 2014-2017 y GAP 2018-2021).

La participación de NNA es un elemento fundamental en las intervenciones objeto de evaluación, desde la fase de definición, a través de procesos de consulta, hasta su implementación y monitoreo. Esa participación se ha articulado en algunos municipios a partir de estructuras ya existentes, como las Redes de Comunicadores infantiles, y, en otros, han sido creadas. El Programa para la Construcción de Paz, Convivencia y Ciudadanía impulsa la participación de NNA en espacios como los gobiernos estudiantiles en las escuelas.

El enfoque de género ha sido incorporado en las intervenciones evaluadas desde su diseño. Sin embargo, en ambas intervenciones se observa un vacío de información sobre la aplicación de indicadores y herramientas de monitoreo de los resultados esperados. Esto no facilita la confirmación de los efectos descritos por fuentes primarias y la identificación de factores coadyuvantes, limitantes o lecciones aprendidas que posibiliten la definición de buenas prácticas para su réplica en el contexto del país o fuera de él.

También en materia de género, es importante destacar que la OP cuenta con capacidades instaladas para la inclusión del enfoque de género en el quehacer institucional. Se verifican así los esfuerzos para asegurar dicha incorporación, aunque también se advierte la necesidad de fortalecer la posición de punto focal de género ampliando la disponibilidad de tiempo para la realización de esta tarea, evitando la sobrecarga de trabajo en este personal. De igual manera el fortalecimiento de las capacidades de todo el equipo de la OP en esta materia contribuiría a garantizar la incorporación de este enfoque en cada una de las etapas y productos de las intervenciones impulsadas por la OP.

EFICIENCIA. Las intervenciones objeto de evaluación han contado con el personal necesario para el logro de los resultados planificados, aunque bajo una dinámica de mucho trabajo, lo que se traduce, en determinados momentos, en sobrecarga de trabajo para los equipos responsables. En ambas intervenciones la disponibilidad de más personal u otros arreglos operativos institucionales probablemente hubiesen permitido reducir la carga de trabajo, superar esas dinámicas con mayor facilidad y asumir mayor presencia y visibilidad de UNICEF en el espacio local.

El equipo de protección ha estado a cargo de la Estrategia de base comunitaria. Es un equipo conformado por una Especialista en Protección de la Niñez, dos Oficiales Nacionales (aunque solo una de ellas se encarga de los temas de VCI), una Asistente de Programa y el apoyo de facilitadores de programa en el terreno. En el caso de la intervención del Programa en las escuelas, el Oficial de Educación Inclusiva es el único integrante de ese componente, por lo que esta intervención ha estado bajo su responsabilidad. Junto a los equipos de Protección y Educación, se aportó también a estas intervenciones desde los equipos de Comunicación, C4D, M&E y punto focal de género. Las fuentes consultadas tienen una alta valoración de la capacidad técnica- profesional y el compromiso del personal de la OP, en concreto de los equipos de educación y protección, responsables de las intervenciones objeto de evaluación. Se incluye en esta valoración al personal administrativo y facilitadores/as de terreno.

Las intervenciones evaluadas han contado con los recursos financieros suficientes para su implementación. La Estrategia Comunitaria contó para su ejecución con recursos regulares y del Proyecto PRONIÑEZ de fondos canadienses. El financiamiento del Programa en las escuelas provino de fondos regulares y fondos temáticos de la institución.

Con el CPD (2017-2021) se estructura el nuevo componente de Protección de la niñez frente a la VCI, ello implica importantes desafíos de articulación, tanto a lo interno de la OP como con contrapartes, socios y aliados. A nivel externo, el principal desafío en el marco de la implementación de la Estrategia comunitaria es lograr que los gobiernos municipales asuman el rol de liderazgo en la coordinación de los esfuerzos multisectoriales e interinstitucionales para la prevención y atención a la VCI. Eso permitirá que el aporte de la OP en la coordinación de esos esfuerzos se reduzca de manera progresiva. Los Consejos Municipales del SIGADENAH representan el mejor escenario para garantizar esa labor.

La Estrategia comunitaria ha logrado incorporar actores no tradicionales como la SUB SEDS en el tema de protección de la infancia frente a la violencia. Se trata de un esfuerzo innovador que abona una cultura de responsabilidad social e institucional en esta materia y promueve cambios al interior de esa institución.

Desde el Programa en las escuelas se establece un amplio espectro de articulación con distintos actores de la comunidad educativa (personal docente, padres/madres, estudiantes), actores comunitarios, autoridades de la SEDUC, del gobierno municipal y del sector privado. La articulación de todos estos actores/sectores ha representado un factor esencial para el desarrollo del Programa.

A nivel interno de la OP, se observa una limitada articulación entre la Estrategia comunitaria con el Programa en las escuelas. No se evidencia tampoco una fuerte articulación entre estas dos intervenciones y el punto focal de género, el componente de comunicación o de C4D, de manera conjunta. El fortalecimiento de esta articulación interprogramática puede contribuir a potenciar los esfuerzos institucionales en materia de VCI.

Por otra parte, se observa en ambas intervenciones una limitada participación de las organizaciones de mujeres, situación que podría significar una oportunidad no aprovechada para el fortalecimiento del enfoque de género, considerando el aporte teórico y estratégico que ofrecen estas organizaciones. Tampoco los mecanismos de género de las instituciones públicas participantes en las intervenciones evaluadas aparecen involucrados o con un rol destacado en la ejecución de dichas intervenciones. De igual forma el sector privado no participa como aliado de estas intervenciones.

EFICACIA. El Programa en las escuelas alcanzó en gran medida los resultados esperados, especialmente respecto al desarrollo de capacidades de la comunidad educativa para la gestión de un modelo de convivencia escolar que contribuye a prevenir la VCI desde el enfoque de derechos de la niñez. La evaluación realizada por CINDE a finales del 2018 reporta los siguientes resultados cuantitativos: 72% de centros educativos han reducido los hechos de violencia contra NNA y 46,583 NNA beneficiados/as. A nivel cualitativo se reporta un conjunto de indicadores que perfilan esta experiencia como prometedora en materia de creación de la escuela como entorno seguro para la niñez.

La Estrategia comunitaria para la prevención y reducción de la VCI, a través de Plan Internacional, principal socio implementador, ha obtenido resultados significativos, especialmente por el fortalecimiento de las plataformas de organizaciones de NNA (ONNA) y organizaciones de base comunitaria (OBC) (37 plataformas, una por cada tipo de organización en los 37 municipios), la conformación de Consejos Municipales del SIGADENAH (24 de los 37 municipios seleccionados) y el fortalecimiento de capacidades de los actores multisectoriales en su función de crear entornos protectores de NNA.

En el marco de la estrategia comunitaria, en 2018 se diseñó la estrategia de C4D para la prevención de la VCI, enfocada en su primera etapa en el castigo corporal y trato humillante y, posteriormente, en el abuso sexual (esta segunda etapa para ser implementada en el 2019). En el marco de la estrategia de C4D se han impulsado distintas acciones, entre ellas la campaña “Apapáchame”, sin embargo, no se identifica con claridad la interrelación y estructuración alrededor de un mismo eje conductor que unifique mensajes, estratificación de audiencias, medio de difusión, estrategia de comunicación y, especialmente, alrededor de los cambios que se espera promover en cada uno de los ámbitos de influencia.

SOSTENIBILIDAD, RÉPLICA Y ESCALA DE LAS INTERVENCIONES. Ambas intervenciones evaluadas presentan alta probabilidad de sostenibilidad. El Programa en las escuelas lo ha demostrado extendiéndose a través de la réplica de 15 a 208 centros escolares, incluso después de la culminación del convenio con CINDE (julio del 2019). Ese proceso de escala ha sido posible por el compromiso e interés de los actores de la comunidad educativa y porque el Programa ha logrado transferir los conocimientos, la metodología, las herramientas de gestión y las capacidades al personal docente a cargo en las escuelas y a la SEDUC.

La sostenibilidad de la Estrategia comunitaria depende, en primer lugar, de la voluntad y compromiso de los gobiernos locales, las para impulsar y coordinar los esfuerzos para la prevención y reducción de la VCI, y en segundo lugar, depende de la aplicación de la normativa recientemente aprobada de creación de los Consejos municipales del SIGADENAH. Estas dos premisas para la sostenibilidad se proyectan como factibles dado el fortalecimiento de plataformas de ONNA y OCB y la voluntad mostrada por el gobierno al más alto nivel del ámbito nacional y municipal. Así lo demuestra el trabajo en los 37 municipios y el apoyo en 141 en total para el funcionamiento de los Consejos municipales del SIGADENAH, proceso que cuenta con el apoyo de organizaciones que integran el Movimiento Mundial por la Infancia – capítulo hondureño.